Korupce: Ekonomie vs. mýty

Na konci minulého roku se objevila na pultech knihkupectví kniha autorů Pavla Rysky a Jana Průši (svého času publikovali i na webu Liberálního institutu) s názvem „Korupce: Ekonomie vs. mýty“. Jak název napovídá, tak kniha pojednává o problému korupce, a to zejména o problému korupce ve veřejném sektoru.

Na poměrně malém prostoru knihy je o tomto problému pojednáno dosti důkladným způsobem, a to v hodnotově neutrálním duchu. Po přečtení této knihy pravděpodobně část čtenářů nebude již věřit (mytologické) představě, že není nutné nic reformovat, protože stačí vyměnit neslušného politika za slušného. Tuto zajímavou knihu si tento článek přiblíží.

Co je to korupce?

Ve druhé kapitole knihy se autoři zabývají tím, co je to vlastně korupce. Uvádějí, že: „V odborné literatuře neexistuje obecně uznávaná definice korupce, a o to méně se definici úplatkářství věnuje veřejná debata.”

Dle nich literatura nejčastěji definuje korupci jako zneužití veřejné moci pro soukromý prospěch. Z této definice pak přímo plyne, že úplatky pozorované v soukromých firmách nejsou korupcí v tradičním slova smyslu, a odborné publikace o korupci se jimi téměř nezabývají.

Autoři uvádí, že nejčastěji je korupce chápána jako akt reciprocity, kdy je jedna služba provedena výměnou za druhou, přičemž směna může i nemusí obnášet peníze. Dále rozlišují ve veřejném sektoru dva druhy korupce.

Za prvé jde o byrokratickou korupci, která se týká státních úředníků. Ta nastává například: „…tehdy, když úředník přijme úplatek, aby z titulu své funkce vystavil uplácejícímu potřebné povolení, či se zasadil o to, aby uplácející získal zakázku z veřejných peněz.”

Za druhé jde o politickou korupci, která se týká vrcholných politiků a neobnáší jen rozhodování o veřejných zdrojích, ale zahrnuje i zákonodárnou činnost.

Když se tedy politik zasadí o přijetí zákonů, které zvýhodňují určitou zájmovou skupinu, a zároveň tato zájmová skupina významně přispěje do rozpočtu politikovi strany, jde o politickou korupci nebo také tzv. dobývání renty (běžné například v USA či Skandinávii).

Z hlediska ekonomie se dle autorů byrokratická korupce vyznačuje několika důležitými znaky. Uvedu zde tři tyto znaky. Prvním znakem je užití moci mimo předpisy, tedy její zneužití v rámci působnosti veřejné správy.

K tomu autoři dodávají, že předpisy nemohou být nikdy tak přesné, aby jednoznačně určovaly veškerou úředníkovu činnost: „Úředník má vždy určitou volnost, které může uplácející osoba využít, a úředníkova protislužba nemusí vždy být sama o sobě ilegální, ale (je) pouze pohybem v šedé zóně.”

Druhým znakem je to, že předmětem byrokratické korupce je zpravidla konkrétní rozhodnutí, tedy statek (třeba licence, stavební rozhodnutí, přidělení státní zakázky), který nabízí úředník. A je to právě moc úředníka rozhodovat nad ostatními, která vytváří poptávku po jeho rozhodnutích.

Třetím znakem je již zmíněná reciprocita, čili na korupci lze z ekonomického hlediska pohlížet jako na směnu – obchod.

Na základě těchto znaků autoři mohou byrokratickou korupci přesněji definovat: „… jako černý trh s byrokratickými statky. Jde skutečně o trh, neboť vzhledem k úředníkově moci existuje nabídka byrokratických statků a zároveň vzniká poptávka po jeho rozhodnutích.

Jelikož oficiální cena u takovýchto rozhodnutí, buď není stanovena vůbec, nebo je stanovena náhodně bez vztahu ke skutečné poptávce, vytváří se současně neoficiální, stínová cena ve formě úplatku. Proto také tento trh stojí mimo legální tržní systém a spadá do šedé ekonomiky.”

Korupce v soukromém a veřejném sektoru

Autoři uvádí, že úplatek jistě může dát a přijmout i představitel soukromé firmy, důsledky tohoto aktu jsou však v soukromém a veřejném sektoru diametrálně odlišné. Manažer si uvědomuje, že změna rozhodnutí vyvolaná úplatkem sníží zisk majiteli firmy, a pokud úplatek příjme, tak okrade majitele firmy o zisk.

Navíc na straně majitele firmy stojí jeden mocný nástroj, který mu umožňuje neustále sledovat, zda firma zvyšuje či snižuje jeho bohatství. Jde o výkaz zisků a ztrát. Ale i kdyby byl majitel firmy natolik špatný (či hloupý), že nedokáže okrádání zastavit anebo jej identifikuje až příliš pozdě, tak prostě zkrachuje a jeho aktiva přejdou do rukou jiného, schopnějšího majitele.

Na druhou stranu ten majitel, který dokáže okrádání minimalizovat, je na trhu odměněn zisky. Z toho plyne, že: „Trh tak přirozeně mýtí korupci, resp. krádeže, které ochuzují vlastníky.“

Autoři správně uvádějí, že ačkoliv jsou motivace ke korupčnímu činu v obou sférách (soukromé i veřejné) podobné, možnost zjistit škodu a zasáhnout tak proti nežádoucímu jednání je zde zcela odlišná.

Zásadní odlišnosti veřejného sektoru od soukromého sektoru spočívají v tom, že: „Soukromý sektor totiž dokáže měřit efektivnost pomocí zisku – dokáže říci, které kroky manažerů prospívají majiteli, a které naopak majitele poškozují.

Je pak například možné prokázat, že přijetí úplatku manažerem poškodilo majitele a na základě toho manažera i trestně postihnout. Ve veřejném sektoru však nic z toho možné není. Důvodem je to, že ve veřejném sektoru nelze efektivnost změřit.“

Je zde také důležité to, že výkaz zisků a ztrát dává majiteli nějakou souhrnnou zhuštěnou informaci o komplexním jevu, jakým je jeho podnikání, tudíž majitel nemusí mít nutně kompletní přehled o svém podnikání!

Okrádá-li manažer majitele, tak omezuje majitelův zisk a stoupá zde tak pravděpodobnost výskytu ztráty či nízkého zisku. Stoupá tak i pravděpodobnost, že takovýto povedený manažer přijde o práci, aniž by nutně musel mít majitele přesné znalosti o tom, co se ve firmě děje.

Naopak v případě veřejného sektoru úředník nenabízí služby výměnou za tržby, nemá tedy náklady s čím porovnávat, proto ani nemůže vykázat nic jako zisk nebo ztrátu. A jelikož u něj není možné změřit zisk, neexistuje žádné měřítko efektivnosti jeho hospodaření.

Autoři v tomto bodě používají příklad stavby rychlostní komunikace v drahé (a kvalitní) variantě a levné (a méně kvalitní) variantě mezi dvěma městy a píší, že úředník nemá bohužel žádný ekonomický nástroj, jak rozhodnout, která varianta je lepší. Podnikatel by při takové situaci hleděl jen na jeden ukazatel – očekávaný zisk.

Navíc se ptají, zda je možné prokázat, že v případě přijetí úplatku, aby vybral stavbu drahé dálnice, úředník způsobil státu škodu? A odpovídají, že by to bylo možné tehdy, pokud bychom měli nástroj, jak kvantifikovat výnosy ze státních výdajů, tedy cosi jako zisk či ztrátu z každého projektu, nic takového zde však není k dispozici.

Naopak je to právě korupce, která dala úředníkovi vodítko, jaký projekt vybrat, ale není ani tak možné zjistit, zda tím stát poškodila. A dodávají, že: „Soukromé vlastnictví a efektivnost jdou spolu ruku v ruce; jedno bez druhého nemůže existovat.

Korupce ve veřejném sektoru jako příznak problému

Z výše uvedeného plyne, že korupce je ve skutečnosti příznakem problému, čili není nějakou příčinou: „Plýtvání ve veřejném sektoru je způsobeno faktem, že státní úřady nemají měřítko, jakým by mohly posoudit užitečnost daného projektu či výdaje.

Rozhodování úředníků lze přirovnat k bloudění ve tmě, kdy ten, kdo rozhoduje, nezná žádnou metodu jak utratit přidělené peníze, co nejužitečněji. Úředníci rozhodují zcela náhodným výběrem či subjektivním pocitem.

V porovnání s trhem tak ve veřejném sektoru nutně vzniká plýtvání, kdy se často peníze rozdělují jinak, než jak by je nejvíce ocenila většina spotřebitelů. Právě toto plýtvání je samotným problémem veřejného sektoru.

Korupce je až důsledkem (příznakem) tohoto problému. Vyskytuje se totiž právě tam, kde efektivnost nelze podchytit a tím ani vynucovat… „správný projekt“ za „správnou cenu“ ve státním sektoru neexistuje.“

Korupce je tak dle autorů de facto náhradou za zisk a ztrátu: „Když není k dispozici očekávaný zisk či ztráta daného projektu, jak má úředník rozhodnout? Bohužel, na tuto odpověď ti, kdo nejčastěji korupci odsuzují, nedokáží odpovědět. Nechápou totiž, že úředník je ekonomicky zcela slepý a že o slovo se tak logicky musí přihlásit jiný mechanismus, jímž je právě korupce.“

Každému, kdo něco slyšel o problému nemožnosti ekonomické kalkulace za socialismu (veřejném vlastnictví výrobních faktorů či intervencionismus), či slyšel něco o L. von Misesovi anebo F. A. von Hayekovi musí znít tato slova povědomě.

Ryska a Průša ještě uvádějí jeden důležitý ekonomický poznatek ohledně korupce: Je-li korupce formou trhu [je zde pak oboustranná vzájemná výhodnost směny, pozn. autora], nemůže být ani pro jednu stranu tohoto trhu ztrátou. Ztrátou je ve skutečnosti regulace, k jejímuž překonání je úplatek vynakládán, ale nikoli úplatek jako takový.

Efektivnost ve veřejném sektoru

Výše uvedené také znamená, že nemožnost vybrat ekonomicky efektivní projekt nijak nesouvisí s morální kvalitou politika či úředníka. Ani sebelepší vůle politika nemůže zamezit plýtvání, protože bez výnosů není možné měřit ekonomickou efektivnost.

Vyměnit neslušné politiky za slušnější politiky nic tedy neřeší. Nepomáhají ani různá kritéria, o kterých za poslední dobu často slýcháme. Ryska a Průša píší, že: „Z definice ekonomické efektivnosti vidíme, že minimalizace nákladů nezaručuje maximalizaci ekonomické efektivnosti.

V praxi může nastat dokonce situace opačná – mnoho úspěšných podniků zejména v luxusním segmentu svůj zisk staví právě na vysokých nákladech na každý detail. Jinak řečeno, každý náklad je možné vyhodnotit jen a pouze v porovnání s příslušnými výnosy. Pokud neznáme výnosy daného projektu, nemůže nijak rozhodnout ani o přiměřenosti jeho nákladů“.

Doplnit lze, že nemusí jít nutně jen o luxusní segment, ale každý kdo si třeba koupí Oktávii místo Felície, nerezovou ocel místo uhlíkové anebo celozrnný chléb místo Babišova konzumního chleba, demonstruje, že hledět jen na cenu (náklad), aby byl člověk spokojen, nestačí ani u neluxusních věcí.

Koneckonců nákladově nejlevnější komunikace pro motorový provoz je polní cesta. Každopádně i zde je důležité to k čemu má daná věc (či služba) sloužit, čili jakou subjektivní potřebu pokrývá a jaký nese užitek.

Stejně tak zaměření veřejných zakázek pouze na transparentnost a nejnižší cenu není smysluplným kritériem ekonomické efektivnosti, a to za prvé proto, že nejnižší cena nijak nezohledňuje skutečnou potřebnost projektu.

Za druhé proto, že: „…každá nabídková cena není triviálním číslem, ale komplexním údajem zohledňujícím kvalitu, způsob a čas (lhůtu) dodání, dlouhodobost a jedinečnost řešení, kupní a vyjednávací sílu zákazníka a mnoho dalších faktorů. Úředník je u transparentní zakázky ve dvojité pasti.

Nejprve musí přesně nadefinovat předmět zakázky, což samo o sobě předpokládá dokonalou předvídavost úředníka ohledně všech možných parametrů a zároveň zhoršuje jeho vyjednávací pozici vůči dodavatelům, popřípadě to možnost vyjednávat přímo vylučuje.

Navíc se úředník detailním popisem zakázky dostává do situace, kdy požaduje v podstatě řešení šité na míru, které je na trhu vždy právě to nejdražší ze všech možných [jde de facto o kusovou výrobu, pozn. autora].

Vidíme tedy, že čím transparentnější a čím přesněji definovaná zakázka, tím specializovanější a tudíž dražší dodávku úředník získá oproti scénáři, kdy by zjednodušeně řečeno zašel do obchodu a koupil zboží, které je zrovna na skladě.

Z praxe víme, že přesně takové problémy jsou palčivé u velkých infrastrukturních zakázek. Ani sám stavitel nedokáže dopředu přesně odhadnout, kolik bude stát stavba tunelu Blanka, protože dosud nikdo dálniční tunel pod pražskou Letnou nekopal a jde tak o zcela jedinečný, nevyzkoušený projekt.“

Korupce a reálný byznys

Velmi důležité je, že autoři svůj výklad neopírají o teorii dokonalé konkurence (což je ostatně protimluv) a o představu plné informovanosti. Pro ekonomickou efektivnost podnikatele, tak jak ji v knize reprezentují, je nutná pouze dynamická konkurence firem, při které se volně formuje cena bez vnějších omezení ze strany státu.

Autoři berou konkurenci v širším pojetí (konkurenci pevné telefonní linky není (nutně) druhá totožná pevná linka, ale třeba mobilní telefonní signál nebo optický kabel umožňující volání po internetu), a také do konkurence nezahrnují pouze existující podnikatele, ale také nové subjekty potenciálně zvažující vstup na daný trh.

To znamená, že berou do úvahy reálný svět a ne jeho nějakou realitě vzdálenou představu. Autoři dochází k závěru, že problémem je to, že: „Státní regulace a jiné zásahy do svobodného trhu nahrazují dynamickou konkurenci a ekonomickou efektivnost systematickou neefektivností a – v jejím důsledku – korupcí.

Jak (ne)bojovat s korupcí

Autoři se zabývají ve své knize i různými postupy boje proti korupci. Upozorňují, že státní sektor plýtvá zdroji bez ohledu na to, zda se korupce odehrává či nikoli.

Hodnotově neutrální pohled na problém korupce autory vede také k závěru, že: „Snaha o paušální boj s korupcí rovněž přehlíží, kolik evidentně absurdních nařízení a regulací státu se překonává právě díky úplatkům.

Pokud podnikatel díky úplatku získá zcela arbitrární povolení k provozování činnosti, otevře firmu, dá práci nezaměstnaným lidem a nabídne produkty spotřebitelům, je výsledek takové korupce skutečně nežádoucí? Kritici korupce často nedoceňují, že řada regulací nevzniká pro jakkoli definované všeobecné dobro, ale právě proto, aby úředníci zvýšili svoji důležitost a mohli vybírat úplatky.“

Pak je jen logické si položit otázku, zda není spíše na místě bojovat s regulacemi, které korupci způsobují, než bojovat s korupcí jako takovou. To je ostatně v souladu i s výše uvedeným tvrzením, že korupce je jen příznakem.

V následujícím textu se autoři zabývají konkrétními postupy boje proti korupci. Například pro ty, co volají po přísnějších trestech, je důležitá informace o tom, že zločiny bez obětí jsou takové druhy činů, které jsou sice ze zákona ilegální, ale odehrávají se jako dobrovolná směna mezi dvěma osobami bez negativního efektu na třetí osoby.

Jde třeba o prodej drog, prostituci či obchod s alkoholem v době prohibice, ale jde právě i o korupci. A zatímco u zločinů s obětí mají potenciální oběti (nebo pozůstalí obětí) zájem na prevenci, a když už ke zločinům dojde, mají zájem na dopadení pachatele, u zločinů bez oběti tyto prvky chybí.

Autoři se pak oprávněně ptají, jak se má pak provádět prevence a usvědčení zločinů, jako je obchod s drogami, prostituce či korupce, když zde obě strany vstupují do transakce dobrovolně a žádná oběť zde není? To je dle nich mimo jiné důvod, proč se ani totalitním režimům s rozsáhlým represivním aparátem nepodařilo tzv. zločiny bez oběti nikdy vymýtit.

Prostě zločiny bez oběti nemohou být úspěšně zakázány. Navíc přísnější tresty zvýší průměrný úplatek a obecně platí, že čím vyšší jsou rizika spojená s obchodem, tím vyšší je cena, kterou prodávající požaduje po kupujícím. Zvýšení průměrné výše úplatku by se úředníkova služba stala dražší komoditou, která je dostupná jen bohatším lidem.

Řada absurdních nařízení a regulací státu by pak byla pro chudší část populace státu hůře překonatelná či zcela vůbec nepřekonatelná (to platí i pro následující opatření).

Co se týká jiného opatření – velké mzdy pro úředníky (tak to mají zařízeno třebas ve Švédsku, Singapuru či Hong-Kongu), tak autoři soudí, že i když tento nástroj dokáže omezit korupci, tak je to za prvé drahé řešení a za druhé plýtvání to stejně nezabrání.

Nevýhodou je i to, že schopní lidé pak mají tendenci mařit svůj talent na celkem – jejich schopnostem a talentu – neodpovídajících pracovních místech na místo toho, aby sloužili spotřebitelům na odpovídajících místech.

Také to zároveň v podstatě znamená, že úředníci jsou korumpovaní jaksi předem, oficiálně a všichni. Shrnuto dle Rysky a Průši: „Tři nejčastěji diskutované postupy proti korupci – vyšší tresty, vyšší mzdy úředníků a větší transparentnost veřejného sektoru – podle nás selhávají.“

Autoři proto navrhují alternativní řešení: „Jediným postupem, který omezí jak plýtvání samo o sobě, tak i jeho příznak v podobě korupce, je drastické zeštíhlení státního sektoru – veřejných peněz, funkcí a regulací.“

Dobývání rent v politice

Dobývání rent v politice lze dle autorů považovat za závažnější formu korupce ze dvou důvodů: „Za prvé, dobývání rent a následný vznik regulací, které zvýhodňují jen určitou zájmovou skupinu, je prvopočátkem a hlavní příčinou zkorumpovanosti úředníků.

Úředníci tyto předpisy pouze uvádějí do praxe, ovšem příležitost podlehnout byrokratické korupci jim dává existence regulace samotné. Za druhé, dobývání rent je velmi těžko prokazatelné a postižitelné. Jakmile je zákon nebo jiný předpis schválen, stává se platnou a vymahatelnou součástí právního řádu.“

Problém měření korupce

V 9. kapitole knihy se autoři zabývají i populárním měřením korupce a bourají zde mýty ohledně tohoto měření a ohledně korupce v České republice (autoři se kloní k názoru, že úroveň korupce je u nás na zcela standartní úrovní srovnatelné s ostatními státy EU).

Prvním poznatkem je to, že když měříme vnímání korupce, už z definice neměříme samotnou korupci, ale pouze její obraz ve společnosti. Například populární „Index vnímání korupce“ vydávaný „Transparency International“ vychází z názoru respondentů, který je subjektivní a významně ovlivněný veřejnou debatou o korupci v médiích.

Pokud se totiž o korupci hodně mluví jako o problému, může to vyvolat zesílené a zveličující odpovědi v anketách. Jiné šetření provádí Gallupův institut, používající dotazu na to, zda je korupce ve vládě rozsáhlá či nikoliv. Na tento dotaz kladně odpovědělo 94 % českých respondentů, což zjednalo ČR 1. místo na světě mezi 129 zeměmi.

Lidé jsou u nás zřejmě dost pesimističtí. Pro srovnání Index vnímání korupce „Transparency International“ v roce 2013 nás vidí takto: „Index vnímání korupce /CPI/ řadí země podle míry vnímané korupce ve veřejném sektoru s použitím stupnice 0–100, kde 100 označuje zemi téměř bez korupce a 0 znamená vysokou míru korupce. Letošní index hodnotí celkem 177 zemí.

Česká republika se v celosvětovém žebříčku umístila na 57. místě, s hodnocením 48 bodů, což je stejný výsledek, jakého dosáhly Bahrajn, Chorvatsko a Namibie. Tento výsledek se jeví jako ještě tristnější v regionálním srovnání.

Mezi 31 západoevropskými zeměmi (členské státy EU + Norsko, Švýcarsko, Island) je Česká republika na 25. místě.“ [31] Avšak třeba report o šedé ekonomice, vytvářený na Univerzitě v Linci, od Friedricha Schneidra ve spolupráci se společnostmi A. T. Kearny a Visa z roku 2013 uvádí, že objem šedé ekonomiky byl v ČR kolem 16 % (oficiálního) HDP, průměr zemí EU dosáhl téměř 19 %, Polsko mělo 24 %, Belgie 17 % a zbožňované Švédsko 14 %.

Přičemž všechna tyto zde uvedená šetření (přesněji řečeno odhady!) by spolu měla zhruba korespondovat, což se však evidentně neděje. Výklad v knize pokračuje různými příklady korupce z vyspělého Západu (zpronevěry v Santerově komisi, případy Helmuta Kohla, Jacquese Chiraca a Silvia Berlusconiho.

Autoři rozebírají v knize také Švédsko. Dle citovaného průzkumu M. Bauhra a kolektivu z roku 2010 si Švédové myslí, že v jejich zemi je málo klasické byrokratické korupce, ale zároveň říkají, že pozorují masivní dobývání renty čili politickou korupci, která se vyznačuje systémem výjimek, privilegií, dotací, obchodů mezi zájmovými skupinami a politickými stranami, neprůhledným financováním stran atd.

Závěr

Tolik stručné přiblížení této knihy. Závěrem nezbývá než tuto knihu doporučit čtenářům k přečtení. Výhodou je její útlost, stručnost a vysoká míra srozumitelnosti. Přičemž doslova na každé stránce se nalézá nějaký ten zajímavý poznatek.