Sociální politika EU – tragikomedie na pokračování

Pravomoci EU v oblasti sociální politiky. Od původně velmi skromné pozice v zakládacích smlouvách se v rámci jejich revizí počínaje Jednotným evropským aktem (1986) a konče Lisabonskou smlouvou (2009) sociální politika dostala do popředí.

To je zřejmé už z vymezení základních cílů Unie, mezi nimiž se najdou takové, které kladou za úkol usilovat „o udržitelný rozvoj Evropy, založený na (…) vysoce konkurenceschopném sociálně tržním hospodářství směřujícím k plné zaměstnanosti a společenskému pokroku“, bojovat „proti sociálnímu vyloučení a diskriminaci,“ podporovat „sociální spravedlnost a ochranu, rovnost žen a mužů, mezigenerační solidaritu“ a podporovat „hospodářskou, sociální a územní soudržnost a solidaritu mezi členskými státy“ (čl. 3 SEU).

Pokud jde o pravomoci k plnění těchto cílů, Unie jich má svěřenu pestrou škálu. Jejich povaha je různorodá. Z hlediska posouzení intenzity a potenciálních dopadů je nejužitečnější rozlišování podle rozhodovacího postupu – zejména, zda se v Radě uplatňuje požadavek jednomyslnosti, nebo stačí dosažení kvalifikované většiny (v případě legislativy jde o tzv. řádný legislativní postup).

Druhým kritériem je, zda tyto pravomoci obnášejí pouhá doplňková, podpůrná či koordinační opatření, nebo zda naopak umožňují harmonizaci vnitrostátního práva.

První okruh pravomocí se týká zaměstnanosti (čl. 145–149 SFEU). Unie má pravomoc přijímat opatření ke koordinaci (slaďování) politik zaměstnanosti členských států, zejména vymezovat směry těchto politik; Rada každoročně stanoví hlavní zásady, které členské státy mají povinnost brát v úvahu při vytváření politiky zaměstnanosti.

Unie je dále v oblasti zaměstnanosti zmocněna podněcovat spolupráci mezi členskými státy a podporovat a případně doplňovat jejich opatření. V rámci uvedených pravomocí, které jsou neharmonizační povahy, se uplatní v Radě hlasování kvalifikovanou většinou.

Druhý okruh se týká některých aspektů pracovního práva, resp. ochrany zaměstnanců (zejm. čl. 153 SFEU). Unie může řádným legislativním postupem přijmout opatření – včetně minimální harmonizace – týkající se bezpečnosti při práci, pracovních podmínek, informování zaměstnanců a konzultace s nimi a „zapojení osob vyloučených z trhu pracovních příležitostí“.

Zvláštním legislativním postupem při jednomyslnosti v Radě může Unie přijmout opatření – včetně minimální harmonizace – týkající se sociálního zabezpečení a sociální ochrany pracovníků, ochrany pracovníků při skončení pracovního poměru, zastupování a kolektivní obrany zájmů pracovníků a zaměstnavatelů včetně spolurozhodování a podmínek zaměstnávání státních příslušníků třetích zemí oprávněně pobývajících na území Unie.

Podpůrná a doplňková neharmonizační opatření k činnosti členských států může Unie přijímat k „boji proti sociálnímu vyloučení“ a k modernizaci systémů sociálního zabezpečení.

Platí, že opatření přijatá v rámci uvedených pravomocí se nedotýkají práva členských států vymezovat základní zásady svého systému sociálního zabezpečení a nesmějí významně ovlivňovat finanční rovnováhu tohoto systému a že tyto pravomoci se nevztahují na odměnu za práci, na právo sdružovat se, na právo na stávku ani na právo na výluku.

Další skupina kompetencí souvisí s antidiskriminační agendou. Podle obecné pravomoci je Unie, aniž jsou dotčena ostatní ustanovení Smluv a v rámci pravomocí svěřených Unii, zmocněna přijmout vhodná opatření – včetně harmonizačních – k boji proti diskriminaci na základě pohlaví, rasy nebo etnického původu, náboženského vyznání nebo přesvědčení, zdravotního postižení, věku nebo sexuální orientace.

Vyžaduje se jednomyslnost v Radě (čl. 19 odst. 1 SFEU).

Neharmonizační podpůrná a doplňková opatření k činnosti členských států v této oblasti může Unie přijmout řádným legislativním postupem (čl. 19 odst. 2 SFEU).

Zvláštní pravomoc – a to velmi silná, neboť je zde možno přijímat harmonizační opatření, a přitom se zde uplatní řádný legislativní postup – je svěřena Unii pro přijímání „opatření k uplatnění zásady rovných příležitostí a rovného zacházení pro muže a ženy v otázkách práce a zaměstnanosti včetně zásady stejné odměny za stejnou nebo rovnocennou práci“ (čl. 157 odst. 3 SFEU).

Konečně se sociální politikou souvisí agenda hospodářské, sociální a územní soudržnosti, v jejímž rámci má Unie za úkol usilovat o snižování rozdílů mezi úrovní rozvoje různých regionů, a to zejména za využití strukturálních fondů a dalších finančních nástrojů. V této oblasti je využíván řádný legislativní postup.

Odhlédnutí do minulosti

Legislativní činnost Unie v oblasti sociální politiky se začala rozvíjet od počátku sedmdesátých let, dávno před přidělením prvních výslovných pravomocí, a to na základě doložky flexibility neboli subsidiární pravomoci (nyní v čl. 352 SFEU).

Tehdy byl přijat jeden z mála skutečně potřebných a přínosných aktů v této oblasti – nařízení č. 1408/71 týkající se koordinace systémů sociálního zabezpečení ve vztahu k pracovníkům migrujícím mezi členskými státy. Později bylo rozšířeno na osoby samostatně výdělečně činné a na rodinné příslušníky migrujících osob a následně nahrazeno nařízením č. 883/2004.

Tento předpis, který určuje zejména to, pod systém kterého členského státu migrující osoba v daný časový úsek spadá, započítávání dob placení odvodů v různých státech a rozdělení podílu na výplatách dávek mezi dotčené členské státy, je třeba vyzvednout z toho důvodu, že řeší skutečný přeshraniční problém – je nezbytným doplňkem volného pohybu osob v rámci vnitřního trhu – a že není ideologicky podbarven.

V dalších letech přibylo už jen málo užitečných předpisů tohoto typu, zejména pak směrnice o vysílání pracovníků, která určuje, v jakém rozsahu zaměstnanci vyslaní do zahraničí zaměstnavatelem, který tam působí v rámci volného pohybu služeb, podléhají ochranné pracovněprávní úpravě hostitelského státu.

Už od poloviny sedmdesátých let ovšem dochází k bujení čistě ideologické legislativy programově centralizační povahy. Ta se vyznačuje tím, že nereaguje na problémy s přeshraničním významem, např. ty, které souvisejí s mobilitou osob mezi členskými státy. Neřeší otázky, které by uspokojivě nemohly být regulovány na úrovni členských států v rámci národních sociálních politik.

Jejich jediným smyslem je vytváření harmonizované sociální politiky EU, která by zakotvila postuláty určitého světonázoru centrálně na nadstátní úrovni, a tím jim dala jednak zazářit, jednak je účinněji konzervovala proti možným změnám.

Jako první začala bujet antidiskriminační legislativa v podobě minimálně-harmonizačních směrnic. Nejdříve to byly směrnice v oblasti rovnoprávnosti pohlaví ve věcech zaměstnání, resp. povolání, postupně tato legislativa expandovala do šířky (zahrnula mj. kritéria rasy, etnického původu, náboženství, věku či sexuální orientace) i do hloubky.

Přinesla vrcholně kontroverzní výdobytky, jako je obrácení důkazního břemene (dokaž, že nediskriminuješ!), vytváření specializovaných dozorových orgánů, které připomínají inkvizici provádějící hon na čarodějnice, či zapojení lobbistických organizací do prosazování této legislativy.

Od konce osmdesátých let byla přijata dlouhá řada minimálně-harmonizačních směrnic týkajících se ochrany zaměstnanců, mj. bezpečnosti práce, délky pracovní doby a dovolené, rodičovské dovolené, informačních povinností zaměstnavatele vůči zaměstnancům, hromadného propouštění ze zaměstnání, ochrany mladistvých pracovníků a těhotných zaměstnankyň apod.

Mnoho z těchto směrnic je pozoruhodně úzkoprofilových – jedna např. upravuje minimální požadavky na bezpečnost a ochranu zdraví při práci na rybářských plavidlech, jiná minimální požadavky na bezpečnost a ochranu zdraví při ruční manipulaci s břemeny spojené s rizikem, zejména poškození páteře.

Od druhé poloviny devadesátých let začala Unie intenzivně rozvíjet politiku v oblasti podpory zaměstnanosti. Zejména začala být přijímána každoroční rozhodnutí Rady o základních směrech národních politik.

Během let mohutně bujely unijní byrokratické struktury a penězovody. Byla vytvořena řada orgánů a fondů, jako je mimo jiné Výbor pro zaměstnanost, Výbor pro sociální ochranu, Evropský sociální fond, Evropský fond pro přizpůsobení se globalizaci, Evropský institut pro rovnost žen a mužů, Evropská nadace pro zlepšení životních a pracovních podmínek nebo Evropská agentura pro bezpečnost a zdraví při práci.

V roce 2010 byla přijata nová desetiletka nazvaná strategie EU 2020 s podtitulem „inteligentní a udržitelný růst podporující začlenění“. Stejně jako Lisabonská strategie má i tato desetiletka hybridní charakter, pokud jde o pravomoci Unie a členských států.

Narýsovány jsou ambiciózní cíle i v oblastech spadajících do pravomoci členských států či fakticky ovlivnitelných jen na národní úrovni. Jde tedy o jakýsi společný „superplán“ Unie a členských států, ve kterém chce nicméně hrát první housle EU.

V oblasti sociální politiky si strategie klade podivuhodné kvantitativní cíle, a to rovnou plošně pro celou Unii.

Do roku 2020 chce zvýšit zaměstnanost populace ve věku 20–64 let na 75%, snížit míru předčasného ukončování školní docházky na nejvýše 10 % ze současných 15 %, zvýšit podíl osob ve věku 30–34 let s dokončeným vysokoškolským nebo srovnatelným vzděláním na nejméně 40 % či snížit počet obyvatel žijících pod hranicí chudoby o 25%, což by mělo z chudoby vyvést 20 milionů lidí.

Aby toho nebylo málo, unijní instituce dlouhodobě ve velké míře provozují činnost, kterou můžeme označit jako popisování papíru. Jde o chrlení rozmanitých nezávazných dokumentů označených třeba jako závěry, prohlášení, rezoluce, stanoviska, sdělení.

Jejich význam je prakticky nulový, vypovídají ovšem mnohé o myšlenkovém klimatu v jednotlivých orgánech EU a o jejich ambicích. Několik konkrétních příkladů uvádím níže.

Čím dál tím hůř

V poslední době z Bruselu vzešla celá řada legislativních návrhů a jiných počinů, které ukazují, že trendy spočívající v programové centralizaci a levicové ideologizaci sílí a jejich protagonisté jsou čím dál sebevědomější.

Od roku 2008 stále leží na stole návrh směrnice o provádění zásady rovného zacházení bez ohledu na náboženské přesvědčení, zdravotní postižení, věk či sexuální orientaci neboli tzv. „Špidlova směrnice“.

Ta by přinesla expanzi klasického antidiskriminačního arzenálu do doposud nepokrytých končin; zatímco antidiskriminace ve vztahu k dotčeným kritériím je unijním právem upravena pro oblast zaměstnání či povolání, nyní by se rozšířila do dalších oblastí veřejnoprávních i soukromoprávních vztahů.

V roce 2011 Evropský soudní dvůr ve věci C-236/09 Test-Achats rozhodl, že se zásadou rovného zacházení s ženami a muži je neslučitelné, aby pojišťovny mohly uplatňovat různou výši pojistného pro muže a ženy. Toto rozhodnutí, které ve jménu ideologie totální rovnosti pohlaví vyžaduje ignorování reálného stavu věcí, tedy různé rizikovosti chování obou pohlaví, ženám výrazně zdražilo pojištění.

V listopadu 2012 Komise předložila sociálně-inženýrský návrh směrnice „o zlepšení genderové vyváženosti mezi členy dozorčí rady/nevýkonnými členy správní rady společností kotovaných na burzách“.

Deklarovaným cílem návrhu je zajištění „vyváženějšího zastoupení mužů a žen“, resp. „urychlení pokroku v oblasti genderové vyváženosti“ v dozorčích vedoucích funkcích kotovaných obchodních společností.

Směrnice by – zjednodušeně řečeno – vyžadovala zavedení postupů tzv. pozitivní diskriminace za účelem dosažení minimálního 40% podílu méně zastoupeného pohlaví v uvedených vedoucích funkcích v jednotlivých společnostech do roku 2020.

Došlo by de facto k zavedení kvót na zastoupení pohlaví. Společnosti by dále měly být povinny přijmout individuální závazky, aby ke stejnému datu dosáhly „konkrétního pokroku v otázce lepší genderové vyváženosti“ také v řídících vedoucích funkcích (tj. mezi členy představenstva, resp. výkonnými členy správní rady zapojenými do každodenního řízení).

V prosinci 2012 Komise přišla s návrhem doporučení Rady o zřízení záruk pro mládež. To by vybízelo členské státy, „aby zajistily, že všichni mladí lidé do 25 let obdrží do čtyř měsíců od začátku nezaměstnanosti či od ukončení formálního vzdělávání kvalitní nabídku zaměstnání, dalšího vzdělávání, učňovského programu nebo stáže“.

V souvislosti s touto surrealistickou agendou Evropská rada již odsouhlasila vytvoření unijního finančního programu s rozpočtem ve výši 6 miliard eur na období 2014–2020.

Pokud bylo hovořeno o činnosti popisování papíru, zajímavých příkladů z poslední doby je celá řada. Z těch nejvíce bezzubých, nicneříkajících, pospojovaných z frází lze uvést Prohlášení Rady k Evropskému roku aktivního stárnutí a mezigenerační solidarity 2012: Cesta kupředu (z roku 2012).

Uvádí se v něm mj.: „Aktivní stárnutí a mezigenerační solidarita vyžaduje posílení sociální soudržnosti, začlenění a účastenství po celý život člověka na základě zajištění příležitostí a přístupu ke službám a politickým, sociálním, rekreačním a kulturním aktivitám, na základě dobrovolnictví, které pomáhá udržovat sociální sítě a zmenšovat izolaci, na základě získávání nových dovedností, které přispívají k osobnímu naplnění a blahobytu; nastavení systémů sociálního zabezpečení tak, aby byly schopné poskytovat udržitelné a přiměřené důchody, které budou přispívat ke snížení počtu starších osob, zvláště žen, které žijí pod hranicí chudoby, a umožní seniorům žít důstojně“.

Jako „klíčové politické sdělení“ je v závěru řečeno: „Aktivní stárnutí a mezigenerační solidarita jsou klíčem k vytvoření Evropy pro všechny věkové kategorie – konkurenceschopné, prosperující a spolupracující Evropy inovací, kreativity, sociálního začlenění a soudržnosti.

Aktivní stárnutí zahrnuje účast starších lidí na sociálních, hospodářských, politických, kulturních a občanských záležitostech, stejně jako pracovní síly.“

Z podobného těsta jsou závěry Rady z roku 2012 s názvem „Prevence a řešení problému dětské chudoby a sociálního vyloučení a prosazování dobrých životních podmínek dětí“.

V nich se mimo jiné dočteme: „Dětská chudoba a sociální vyloučení mohou vést k plýtvání potenciálem, jež si stárnoucí evropská společnost nemůže dovolit. U dětí vyrůstajících v chudobě a sociálním vyloučení je méně pravděpodobné než u jejich lépe situovaných vrstevníků, že budou mít dobré výsledky ve škole, že se budou těšit dobrému zdraví a že později v životě plně rozvinou svůj potenciál, protože je u nich větší riziko, že budou nezaměstnaní, chudí a sociálně vyloučení. (…) Priorita, kterou má v rámci strategie Evropa 2020 boj proti chudobě a sociálnímu vyloučení, vyžaduje vícerozměrný a integrovaný přístup zahrnující opatření za účelem zajištění rovných příležitostí pro všechny děti, který se týká všech služeb, které podporují děti a jejich rodiny.“

Rada konstatuje, že by „měla by být přijata opatření, aby se zabránilo ztrátě stávající politické dynamiky, pokud jde o řešení problému dětské chudoby a sociálního vyloučení v EU v souvislosti se současnou hospodářskou krizí a opatřeními fiskální konsolidace“ a vyzývá členské státy, aby „při vytváření, provádění a monitorování politik na ústřední, regionální a místní úrovni měly na paměti, že investice do dětí je dlouhodobá investice“.

Dalším pozoruhodným kusem je návrh „Principů dobře fungujících trhů práce“, které k výzvě Rady připravil Výbor pro zaměstnanost.

Dokument navrhuje následujících pět „principů“:

• vysoká úroveň participace (aktivizace k práci a pomoc ke kompetentnosti všech osob schopných pracovat po celou dobu jejich aktivního života, s adekvátní nutnou podporou, nákladově efektivní a měřitelná);
• začleňující a spravedlivé zaměstnání (práce přiměřené kvality, dostupná ženám a mužům, reflektující diverzitu ve společnosti, zbavená překážek, transparentní s jasnými informacemi);
• účinné zajištění souladu mezi nabídkou a poptávkou (zajistit hladký, rychlý a bezpečný přechod mezi zaměstnáními, uspokojující potřeby uchazečů o práci, zaměstnanců i požadavky zaměstnavatelů, zahrnující kvalitní celoživotní učení);
• prostředí podporující zaměstnanost (udržet pokrok pro pracovníky a podniky, posílit tvorbu pracovních míst, přizpůsobit náklady a hodnotu práce výsledkům tak, aby poskytly adekvátní příjem a udržely konkurenceschopnost);
• příležitosti pro mobilitu (schopnost pracovníků učinit pokrok v zaměstnání a přechod do jiného zaměstnání, bez neodůvodněných překážek nebo poškození, s podporou potřebnou k adaptaci).

Ostřejšího zrna jsou závěry Rady na téma „Boj proti násilí páchanému na ženách a poskytování služeb podpory obětem domácího násilí“ z prosince 2012.

Vedle obvyklých prázdných frází o akčních plánech, strategiích, komplexním přístupu apod. se zde dočteme: „Násilí páchané na ženách je projevem historicky nerovného mocenského postavení mužů a žen a je příčinou i následkem nerovnosti mezi ženami a muži.“

Nebo: „Diskriminační sociální, tradiční a kulturní normy a genderové stereotypy přispívají k násilí páchanému na ženách a udržují lhostejný přístup k tomuto závažnému problému a k jeho zlehčování.“

Rada vyzvala Evropský parlament, Komisi a členské státy, aby v souladu se svými příslušnými pravomocemi „prováděly a podporovaly dlouhodobou činnost zaměřenou na zvýšení povědomí prostřednictvím vzdělávání a programů odborné přípravy za účelem boje proti diskriminačním tradičním, kulturním a sociálním normám a bojovaly proti rozšířeným sexistickým stereotypům a sociální stigmatizaci, které násilí páchané na ženách legitimizují a udržují“ a „věnovaly zvláštní pozornost primární prevenci násilí páchaného na ženách, uznávajíce mimo jiné úlohu vzdělávacího systému jakožto jednoho ze základních zdrojů socializace a jakožto klíčového nositele tradičních a kulturních a sociálních norem, což může zahrnovat i negativní prvky, jako jsou například genderové stereotypy a přísné rozdělení úloh mužů a žen, jež podporují násilí páchané na ženách.“

Z podobného soudku je aktuálně projednávaný návrh závěrů Rady k podpoře role žen v rozhodovacích procesech v médiích. Navrhuje se, aby Rada vyzvala členské státy a Komisi mimo jiné k tomu, aby financovaly „projekty na téma ženy a média“, aby podněcovaly „osvětové kampaně a výměnu osvědčených postupů v boji s pohlavními stereotypy a rozvoj realistického a nediskriminačního zobrazování dívek/žen a chlapců/mužů v médiích“, aby podporovaly „dialog mezi ženskými nevládními organizacemi a svazy mediálních společností s cílem vytvořit povědomí o specifických potřebách žen v rámci odvětví a o přínosech, které přinese posílení role žen a zvýšení jejich účasti v rozhodovacích pozicích“.

Dále by měly „podporovat výměnu osvědčených postupů mezi členskými státy o programech pozitivní diskriminace“, pokud jde o zastoupení pohlaví ve vedení mediálních společností. Měly by také „pravidelně monitorovat přítomnost žen v rozhodovacích pozicích v médiích“ za využití ukazatelů stanovených v příloze závěrů.

Dalších pozoruhodných počinů Unie, resp. jejích jednotlivých orgánů v různých sférách sociální politiky, je dlouhá řada. Mohli bychom hovořit např. o chystaném Fondu evropské pomoci nejvíce deprivovaným osobám, o závěrech Rady na téma „Předškolní vzdělávání a péče: nejlepší start do života pro všechny naše děti“ nebo „o přínosu kvalitní práce s mládeží pro rozvoj, dobré životní podmínky a sociální začleňování mladých lidí“, o každoroční akci „Setkání lidí zažívajících chudobu“ spoluorganizované Evropskou komisí, o projektu Kodexu efektivního a otevřeného dobrovolnictví a desítkách dalších.

Oblast, kde centralizace nic dobrého nepřináší

Činnost Unie v oblastech spadajících do sociální politiky představuje nevábný koktejl a) těžkopádné ochranářské regulace státu blahobytu, b) vtíravých sociálně-inženýrských konstruktů moderní levice, které mají za cíl formovat „nového člověka“ a které vycházejí mimo jiné z antidiskriminačního aktivismu a feminismu, c) ambic centrálního plánování napříč kontinentem se stanovováním kvantitativních cílových hodnot u nejrůznějších veličin pro Unii jako celek (často střílených od boku, bez ohledu na specifika členských států a bez ohledu na vyhlídky splnění), d) masivního přerozdělování peněz na nadnárodní úrovni, e) bujení byrokratických struktur a penězovodů a konečně f) balastu zbytečných slohových cvičení různých unijních orgánů slepených ze směsice zavadlých frází, banálních pravd a ideologicky podbarvených deklamací.

To vše je pozoruhodně rozporným impulsem někde na půl cesty mezi Orwellem a projevem na Červeném Hrádku, zároveň k pláči i smíchu, k zlosti i mávnutí rukou. Zkrátka jedna velká tragikomedie na pokračování.

Sociální politika je modelovým příkladem oblasti, kam činnost Unie neměla nikdy vstoupit, neboť centralizace zde nepřináší žádnou přidanou hodnotu a znamená pouze bezúčelné vzdalování rozhodování o věcech veřejných dál od občanů.

Drobnou světlou výjimkou jsou zmíněné předpisy koordinující působení národních systémů sociálního zabezpečení a určující rozhodné právo v případě osob migrujících mezi členskými státy; zde jde v podstatě o rozdělení pole působnosti mezi vnitrostátními úpravami ve věcech s mezinárodním prvkem, nikoli o zásah do těchto úprav.)

Drtivá většina činnosti Unie nereaguje na problémy s přeshraničním významem, které by nemohly být regulovány na úrovni členských států v rámci národních sociálních politik. Jejich jediným smyslem je vytváření harmonizované sociální politiky EU.

V pozadí snah o její budování lze vidět ideový základ programové centralizace a levicových internacionalistických ambic „páchání dobra a pokroku“ po široširé zeměkouli.

Sociální politika je oblastí, která může být nejlépe regulována na národní, popřípadě regionální úrovni z důvodu svého úzkého sepětí s místními společenskými a hospodářskými podmínkami a zvyklostmi, které se liší stát od státu či region od regionu.

Měla by být vytvářena v demokratickém procesu v rámci sourodých společenství, kterými jsou jednotlivé národní státy. Naopak by se neměla formovat na úrovni kontinentu v nepřehledných, vzdálených, obtížně ovlivnitelných a nekontrolovatelných nadnárodních strukturách podle jednotné šablony, která působí pro rozdílné evropské národy jako svěrací kazajka.

Kolik z občanů členských států, kteří dostali příležitost hlasovat v referendu o vstupu své země do EU, řeklo asi své „ano“ takové Unii, která bude kontrolovat „vyvážené“ zastoupení pohlaví ve vedení firem, určovat správný podíl vysokoškoláků v populaci, stanovovat centrálně délku pracovní doby nebo produkovat stohy zcela zbytečných slohových cvičení na téma chudoba, nezaměstnanost nebo třeba mezigenerační solidarita?